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村民自治在征地程序中的运用与审查

鉴于当前征地批准后补偿安置环节设置的征求意见程序不足以最大程度保障被征地农民的意愿和权益,浙江省根据人多地少,征地牵涉利益大等实际,在征地实践中结合《村民委员会组织法》《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省集体资产经营管理条例》等规定,通过征地前经由召开村民代表会议、签订征地补偿安置协议等村民自治方式,落实《土地管理法》相关要求。

《行政诉讼法》修订后,浙江省率先将征地决定纳入行政诉讼受案范围,但随之而来的是大量因村民代表会议召开、征地补偿安置协议签订等问题引发的诉讼。鉴于此,浙江省在征地实践中结合《村民委员会组织法》《浙江省村经济合作社组织条例》《浙江省集体资产经营管理条例》等规定,通过征地前经由召开村民代表会议、签订征地补偿安置协议等村民自治方式落实《土地管理法》相关要求。

村民代表会议

浙江省在征地前设置被征地村村民代表会议讨论程序的初衷在于,经由村民自治方式最大范围地将征地事项告知被征地农民并充分听取意见。

会议类型:浙江省的建设用地审批规定要求召开村民代表会议,不得以村两委、村委干部会议、户主会议、村民座谈会等形式代替(除非以上述形式履行告知到被征地农户程序的)。但当有些地方撤村建居后,村民代表会议不再存在(不能出具村民会议纪要),此时通过保留下来的经济合作社召开社员会议或理事会会议更为合适,当然同时也可召开居民代表会议等多渠道传达征地事宜,要名实相符。

会议效力:数个自然村合并为一个行政村的,村民代表会议应当由行政村召开,但应保证自然村(多已整合为村民小组)的代表绝大多数参加方能有效征集被征地农民意见(除非另行召集被征地农户听取意见作为补充)。

村民代表会议决议的效力来源于《村民委员会组织法》有关规定,因此开会的村民代表必须是在任的,而且人数达到法定的会议召开要求。

会议决议的有效期:在村民委员会和村民代表的任期内,就某项征地事项所作的决议是有效的,除非有相反的村民代表会议决议。考虑到因经济发展外出经商务工致人数难凑齐导致的召开村民代表会议的难度,绝不能生硬要求村里必须配合征地进程开会,否则就是本末倒置,违背实事求是原则。

会议纪要:一般由村民委员会等会议召集单位在开会后或报批时(常有时间差,因此当天不可能形成)出具。

根据会议记录内容按不同报批需要摘记,同样要坚持实事求是、名实相符原则,开什么会就出具什么会议纪要(如撤村建居后就不存在村民代表会议)。其内容可以是会议讨论事项的全部(但不能涉及秘密事项);也可以是某项会议讨论事项(因农村开会不易,往往会多事一起讨论),征地时往往只需要征地事项部分。

会议纪要如实、准确地记载的会议类型、开会时间、地点、出席人员、主持人、记录员、村民代表人数、商议事项、会议结论等内容。

在有原始会议记录的情况下,只要能公开,在报批时就尽量提供原始会议记录,并附具签名表。如若张冠李戴其他会议签名,就是造假,将导致所涉地块征地决定被撤销,责任人可能涉嫌伪造公文、伪证罪、诈骗罪等。

签订征地协议

根据《土地管理法》《浙江省村经济合作社组织条例》等规定,农村土地属于农民集体所有,浙江省农民集体经济组织一般是村经济合作社(极个别地方是村民小组),因此签订征地协议的对象一般是村经济合作社(即使撤村建居一般仍存在),在该村未设立经济合作社时可与村民委员会签订。

在农村整合撤并的情况下,要根据集体土地有无移交给行政村来决定与自然村代表或行政村代表(经济合作社)签订。

在涉及林地时,尤其是当地已发放林权证时,应当与该证持有人(一般是村民小组,甚至个人)签订征地协议,并告知到位,否则会因权属争议导致征地程序、对象错误。

告知、确认、听证程序

《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28 号)确立了告知、确认、听证的征地程序,要求告知到村和农户。由于征地任务的紧迫性和征地行为的强制性,以及拟征土地权属和利益分配的复杂性、村民对征地的抵制等原因,要逐户征得同意显然做不到。因此浙江省在贯彻执行中,将上述程序中的告知、听证放在村民自治程序前进行,即由自然资源部门将拟征地块的范围、面积、补偿安置、意见反馈及听证权等事项告知被征地村并张贴公告(一般是5~10 日),并通过村民代表传达、听取农户意见,然后召开村民代表会议,签订征地补偿安置协议,来落实确认程序。

在下述特殊情况下,可以只走告知、确认、听证程序:

在被征地块仅仅涉及个别农户,而且面积不大时,可以只走告知、确认、听证程序,但对象应包括村集体组织和所涉农户,也要与村集体签订征地补偿安置协议。

因剩余零星集体土地(且由个人使用,如承包地、宅基地等)未征收而撤村建居的,已无法召开村民代表会议,可以只走告知、确认、听证程序,但对象应包括村集体和所涉农户,也要与集体经济组织(一般是经济合作社)签订征地补偿安置协议(如无经合社与农户签订,居委会也可见证)。

对于告知、听证程序与村民代表会议、征地补偿安置协议倒置的情形应提出充分理由、依据并作说明。

在整村征地或大项目大面积征地的情况下,可能一次开会(每次报批所用的会议纪要应当一致)征地,然后分年度报批(要注意征地时项目名称与报批地块名称的对应关系,不一致时要进行说明并标示用地范围)。但报批时因征地补偿安置标准作了调整,需要重新告知,此时因村里事先开会同意征地补偿安置按最新标准执行,故无须重复开会。

其他问题

多地块征收时的简化、便民报批原则。当同一村有多个地块征地的,每个征地批次,将该村所有地块整合起来,制作一份征地(听证)告知书、村民会议纪要、征地补偿协议、规划图(尽量合为一张,实在不行的多份也可,下同)、现状图、勘测定界图,防范分地块制作征地文书过多引发的自相矛盾,危及征地审批的效力。

征地审批后村民代表会议告知问题。建议在现有依法张贴公告的基础上,由自然资源部门或乡镇按年度将该村已批准征地批文及建设用地汇总表、所涉地块图件等在被征地村召开村民代表会议前送达并公告,并在会议上通报、记入村民代表会议纪要。做实“知道”征地批文时间的证据链,筑牢无限期提起行政复议、诉讼的防线。

材料留存。村民代表会议的通知、会议资料(讨论事项、讲话稿、代表意见等)、签到表、会议记录、会议照片(录像)、会议纪要等;征地协议、告知、确认、听证等材料严格按档案管理要求归档留存,报镇、县级部门审批、信息公开的材料也要与档案相一致。

征地审批时的审查要点

由于村民代表会议和征地补偿补偿安置协议属于征地前的重大程序,一旦造假或重大违法可能导致征地批文被复议机关、法院撤销(或确认违法),严重影响征地进程和政府公信力。因此自然资源部门要加大对村民自治程序落实情况的审查力度,方可确保征地批文的效力。

要始终坚持实事求是、实质审查的原则,重点审查被征地村召开村民代表会议、签订征地协议是否真实有效。

要审查征地协议、村民代表会议纪要、征地告知、建设用地汇总表、勘测定界图上的地块名称、地类、权属、面积等是否统一。若不统一的,除非有合理性说明,否则不予编制征地方案报批用地。

随机抽查(县级按30%、市级按10%的抽查比例)村民代表会议的召开情况。可通过实地或电话抽查村民代表核实开会情况并做记录,尤其要重点抽查信访举报严重、基层自治混乱村镇的征地报件。查到失实后,今后报批时要重点审查,必要时可暂停征地,责令整改。

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