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落实农民土地财产权益

《土地管理法》修正吹响了农村土地制度改革迈向依法改革、全国铺开的集结号,新形势需要广大专家学者深耕不辍,积极开展落实农民土地财产权益的实证研究,为推动乡村振兴战略实施、城乡融合发展作出新贡献。

8月26日,第十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《中华人民共和国土地管理法》的决定。连日来,新修改的《土地管理法》引发了全社会高度关注。

取消集体经营性建设用地入市的限制,为城乡一体化发展扫除了制度性障碍,是这次土地管理法修正最大的亮点。主流舆论对此赞叹不已,但学界也有不同声调。比如周天勇先生,在修改决定发布前数日就紧急发文,洋洋万言,称草案仍然要计划配置土地资源,并从“给不给农民真正的土地使用财产权”等方面,对我国集体土地使用和管理制度进行了基本否定。不过,由于其对我国土地制度改革的形势认识不清,言论站不住脚,并未激起大的波澜。

在新中国成立以来的70年中,我国经济绝大部分时间处于追赶型的高速增长阶段。在资源分配上,倾向于促进城市和二、三产业发展,由此形成了城乡二元分割、工农产品价格剪刀差、土地增值收益分配不公等弊端。改革开放后,随着计划经济被打破,市场经济体制不断完善,这种不公引起社会各界高度关注。专家学者广泛调研,极力鼓呼,成为推动改革的生力军。《土地管理法》修正终于尘埃落定,改革取得重大突破,自然也是学界的胜利。作为学者本身,不能对上述情况视而不见,更不能故步自封,仍然对着旧的形势发声。

破解集体经营性建设用地入市的法律障碍,首先是中国特色社会主义土地制度的完善和重要创新。中央三令五申,农村土地制度改革必须坚持土地公有制性质不改变。近日印发的《中国共产党农村工作条例》也再次强调“坚持农村土地农民集体所有”,这是底线。

尽管此次《土地管理法》修正,为农村土地制度改革扫清了法律障碍,但是如何落实农民土地财产权益,还需要进行更深入的探索。

经过30多年的发展建设,我国国有土地市场体系日趋完备。集体经营性建设用地入市当然要充分借鉴其中的经验,但两类市场之间也有一些显著的区别。

用途管制是我国土地管理的基本制度,也是国际通行的做法,不能将其归入计划经济手段。作为土地所有者,农民集体在如何规划引入资金、资源,合理安排生产、生活、生态用地布局,开发新的用地需求等方面,应享有更大的知情权、参与权、表达权和监督权。

乡村要立足自身特色规划经营性用地的布局和使用。一方面,不能与城市争建高楼大厦。历史上,我们不乏在农村大搞庄园别墅和“村村点火,户户冒烟”的教训。另一方面,新产业、新业态的涌现呼唤土地政策创新,为设施农业、休闲农业、产业融合发展提供用地保障。在经营性用地之外,还要积极稳妥地推进农村宅基地改革,在坚持宅基地及农村住房居住属性的同时,为其资产价值的实现打造畅通的、多样化的市场渠道。

集体经营性建设用地收益在管理者政府、所有者农村集体、集体成员个人之间如何分配,需要探索公平有效的模式。在农村地区,经营性建设用地往往区域狭小、地块零碎,再加上村集体财力有限,基础设施投入普遍不足,为追求未来更大的收益,短租、合作可能是出让人现阶段青睐的主要交易方式。正在进行的土地增值税法立法是其中的一项重要工作。新《土地管理法》未限制新增集体经营性建设用地入市,土地所有者就会统筹考虑增量入市与盘活存量、通过增减挂钩获取收益等之间的关系。

凡此种种,不一而足。修法吹响了农村土地制度改革迈向依法改革、全国铺开的集结号,新形势需要广大专家学者深耕不辍,积极开展落实农民土地财产权益的实证研究,为推动乡村振兴战略实施、城乡融合发展作出新贡献。

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