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聚焦土地计划管理方式改革

2019年底召开的中央经济工作会议,明确提出在深化经济体制改革的工作中“要改革土地计划管理方式”。笔者认为,这将对我国未来的土地制度改革、财税制度改革以及区域经济发展产生重大影响。

改革土地计划管理方式的动因

自上而下的土地计划管理难以平衡公平和效率。土地利用年度计划是国家对计划年度内新增建设用地量、土地整治补充耕地量和耕地保有量的具体安排。土地利用年度计划管理是我国在现行产权制度和政府管理体制下开展土地非农化调控的制度选择,其本质是政府“自上而下”运用公权力对土地开发权进行配置和管理。但在这种计划的管理制度下,一方面,中央与地方、地方与项目之间的信息不对称等,会导致计划用地指标与实际项目需求难以精准匹配,存在“端着锅找米”和“端着米找锅”的现象,这制约了土地非农化带动经济增长的效率;另一方面,在政绩考核的利益驱动下,地方政府往往重指标申请而轻批后管理,批下的土地指标在分配过程中又容易集中于能产生较高收益的项目和区域,从而造成新的区域发展不公平。

新《土地管理法》的实施需要做好制度配套。新《土地管理法》已于2020年1月1日正式施行。新法破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍,并规定土地利用年度计划应对集体经营性建设用地作出合理安排。受过去的土地管理体制所限,2016年第三次修订实施的《土地利用年度计划管理办法》并未包含集体经营性建设用地,仍然是以新增建设用地作为核心。新《土地管理法》施行后,针对集体经营性建设用地入市的空间规划、指标管理、区域分配、评估考核等问题需要进一步研究和规范,并在条件成熟后对《土地利用年度计划管理办法》做出新的修改和调整。

改革土地计划管理方式的影响

改革土地计划管理方式是下一阶段农村土地制度改革的重要组成部分。虽然新《土地管理法》在农村土地制度改革方面迈出了一大步,但宅基地制度改革仍然在农村集体经济组织范围内进行,这与构建城乡统一的建设用地市场的目标有一定的距离。而现在自上而下的土地计划管理制度与集体建设用地市场化的发展方向本身也存在一定的矛盾。因此,未来通过改革土地计划管理方式,将集体经营性建设用地指标纳入计划管理,创新管理方式和管理手段,建立统筹经济效率、区域公平和行政绩效的建设用地指标配置方式,将会有助于深化农村土地制度改革。

改革土地计划管理方式将有助于地方政府向税收财政转型。在整体经济下行压力加大和房地产调控保持基本稳定的环境下,土地市场增长明显减缓。根据财政部公布的数据,2019年前11月,土地出让收入同比增长8.1%,相比2018年增速下降了20.8个百分点。为了缓解地方财政压力,支持减税降费,国务院印发了《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》,其中提出保持中央和地方增值税“五五分享”比例稳定,调整完善增值税留抵退税分担机制和后移消费税征收环节并稳步下划地方三大措施。按照2019年底的中央经济工作会议精神,“改革土地计划管理方式”与“深化财税体制改革”联系紧密,这意味着未来中央将制定相关制度措施来优化税收体系和培育夯实产业税源。

改革土地计划管理方式将有利于优势地区的高质量发展。新增建设用地指标的规模对一个地方的城市化和工业化发展具有直接的影响。2019年底的中央经济工作会议提出“要加快落实区域发展战略,完善区域政策和空间布局,发挥各地比较优势,构建全国高质量发展的新动力源”。当前,以城市群为主体的发展格局已经不能适应过去我国主要按行政单元分配建设用地指标的管理方式,未来通过改革土地计划管理方式,使建设用地指标更多更好地与京津冀、长三角、粤港澳大湾区等优势地区的中心城市和重点城市相匹配,不断提升土地资源的利用效率,充分激发这些优势地区的集聚经济效益,推动优势地区的经济高质量发展,引领带动区域协同发展。

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